中國(guó)分布式光伏市場(chǎng)發(fā)展三大障礙分析

　　面對(duì)歐美的雙反制裁，無(wú)論是政府官員還是光伏業(yè)內(nèi)企業(yè)領(lǐng)袖，以及經(jīng)濟(jì)界的專家學(xué)者，大家不謀而合地在一個(gè)問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)：立即啟動(dòng)國(guó)內(nèi)分布式光伏市場(chǎng)。

　　打開國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的重要性

　　近幾年，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)快速崛起，通過(guò)規(guī)模、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，極大地促進(jìn)了光伏能源成本下降。悲哀的是，國(guó)內(nèi)用戶并沒(méi)有享受到光伏產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的益處，光伏產(chǎn)品的80%都出口到海外。

　　歐洲光伏行業(yè)協(xié)會(huì)(EPIA)的數(shù)據(jù)顯示，2013年全球光伏發(fā)電系統(tǒng)新增裝機(jī)容量超過(guò)37GW，截至2013年底累計(jì)裝機(jī)容量為136.7GW。2013年中國(guó)光伏新增裝機(jī)容量10GW，截至2013年底中國(guó)累計(jì)裝機(jī)容量為17GW。我們看到，在政府出臺(tái)的一系列鼓勵(lì)政策下，2013年中國(guó)光伏新增裝機(jī)量躍居世界首位，成績(jī)突出。但是客觀的說(shuō)，這個(gè)裝機(jī)量相對(duì)于中國(guó)巨大的組件產(chǎn)能，海量的可裝機(jī)屋頂/荒地資源，仍然十分不足。中國(guó)的組件產(chǎn)能約為40GW，產(chǎn)量為20GW。中國(guó)控制了世界光伏65%的產(chǎn)能，占據(jù)約80%的市場(chǎng)份額，中國(guó)的總裝機(jī)量不到世界總裝機(jī)的12%。中國(guó)光伏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于行業(yè)發(fā)展，和我們?cè)谑澜绻夥圃鞓I(yè)所處的領(lǐng)導(dǎo)地位完全不匹配。

　　中國(guó)光伏市場(chǎng)潛力巨大

　　難道中國(guó)沒(méi)有市場(chǎng)需求嗎?錯(cuò)，中國(guó)光伏市場(chǎng)潛力巨大。我給大家提供一組數(shù)據(jù)：

　　1.1GW光伏電站約20平方公里，1000GW約需2萬(wàn)平方公里，剛柴達(dá)木盆地的1/10面積。以中國(guó)目前組件產(chǎn)能40GW，這就需要生產(chǎn)25年。

　　2.目前中國(guó)有480億平方米建筑屋頂面積，如果在其中的10%屋頂建光伏系統(tǒng)，就將形成500GW太陽(yáng)能電池市場(chǎng)。

　　面對(duì)如此大的市場(chǎng)潛力，為何中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)遲遲無(wú)法釋放，生產(chǎn)廠家非要舍近求遠(yuǎn)?2010年以來(lái)，光伏電池組件價(jià)格下跌了約50%，光伏產(chǎn)品成本快速下降。以目前光伏電池效率和價(jià)格來(lái)看，國(guó)內(nèi)分布式屋頂光伏系統(tǒng)，在能夠并網(wǎng)且滿足年發(fā)電1200小時(shí)的前提下，投資回報(bào)率IRR為9.3%，大約8年可回收成本。開啟國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

　　目前制約國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)的瓶頸不是成本和技術(shù)，而是政策滯后。政策滯后體現(xiàn)在：并網(wǎng)難、審批難、結(jié)算難。2013年以來(lái)，雖然國(guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)針對(duì)以上問(wèn)題的一系列政策，但在地方實(shí)際執(zhí)行層面，進(jìn)展較緩慢，政策完全落地不容樂(lè)觀。

　　一、并網(wǎng)難

　　無(wú)論是光伏，還是風(fēng)電，任何新能源項(xiàng)目最終的投資收益途徑是依靠發(fā)電。發(fā)電使用有兩種途徑：1.自發(fā)自用2.出售給電網(wǎng)，就是并網(wǎng)上傳。并網(wǎng)的受限極大地限制了光伏市場(chǎng)的發(fā)展：

　　1.對(duì)于分布式屋頂光伏電站，如果只能自發(fā)自用，電站的建設(shè)容量必須受業(yè)主本身最大耗電量的限制，否則過(guò)多的發(fā)電只能浪費(fèi)。這會(huì)造成業(yè)主的屋頂資源無(wú)法充分利用。

　　2.如果想存儲(chǔ)過(guò)多的光伏發(fā)電，一種方案是增加儲(chǔ)能單元。可是目前蓄電池成本昂貴，維護(hù)成本高，一般的業(yè)主是承擔(dān)不起的。多余的電上傳電網(wǎng)是最經(jīng)濟(jì)的消納渠道。

　　并網(wǎng)的難度遏制了民間資本對(duì)光伏電站投資的積極性。屋頂光伏電站實(shí)際上一個(gè)穩(wěn)定的投資回報(bào)產(chǎn)品。它會(huì)給業(yè)主源源不斷地發(fā)電創(chuàng)造價(jià)值，風(fēng)險(xiǎn)比證券產(chǎn)品低，維護(hù)起來(lái)很簡(jiǎn)單，比經(jīng)營(yíng)一家餐館、公司等實(shí)業(yè)容易得多。本來(lái)應(yīng)該有很大的市場(chǎng)潛力。

　　不能確保光伏電的并網(wǎng)，就無(wú)法保證光伏系統(tǒng)投資者的利益，必然限制市場(chǎng)發(fā)展，最終導(dǎo)致中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)大大落后于制造產(chǎn)能。

　　這個(gè)問(wèn)題在歐美雙反的倒逼下，我們終于看到了曙光。國(guó)家電網(wǎng)于2012年10月26日公布了《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》(簡(jiǎn)稱《意見》)的新政，對(duì)分布式并網(wǎng)的態(tài)度180度大轉(zhuǎn)身，從完全排斥改為“支持、歡迎、服務(wù)”。支持分布式并網(wǎng)，承諾全額收購(gòu)富余電力。6MW以下免收接入費(fèi)用。并網(wǎng)權(quán)限明確下放到地市公司。

　　《意見》新政執(zhí)行兩年來(lái)，全國(guó)各大城市涌現(xiàn)了一批居民私人光伏系統(tǒng)成功并網(wǎng)的吃螃蟹者，起到一定積極示范作用。但是，總體來(lái)說(shuō)，政策落實(shí)并不樂(lè)觀。主要問(wèn)題體現(xiàn)在：

　　1、各地執(zhí)行不統(tǒng)一。由于國(guó)網(wǎng)《意見》是比較籠統(tǒng)的政策大綱，缺乏操作細(xì)則，各地電網(wǎng)在執(zhí)行中對(duì)并網(wǎng)尺度掌握有偏差。希望國(guó)網(wǎng)盡快出臺(tái)細(xì)則，統(tǒng)一解讀，規(guī)范操作。有漏洞就會(huì)有人轉(zhuǎn)空子，暗箱操作。

　　2、整個(gè)并網(wǎng)申請(qǐng)流程時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，手續(xù)復(fù)雜。《意見》里制定的是45個(gè)工作日并網(wǎng)，可是實(shí)際流程一般會(huì)超過(guò)60天。希望國(guó)網(wǎng)能夠進(jìn)一步簡(jiǎn)化并網(wǎng)流程，提高并網(wǎng)效率。

　　3、門檻設(shè)置過(guò)高。電網(wǎng)要求光伏系統(tǒng)施工單位需要承裝(修、試)電力設(shè)施許可證、建筑施工許可證、安全生產(chǎn)許可證，這些門檻大大提高光伏的推廣應(yīng)用的資質(zhì)要求和難度。比如：承裝(修、試)電力設(shè)施許可證至少要求1000萬(wàn)注冊(cè)資金，可是一個(gè)普通居民光伏項(xiàng)目工程也就3-5萬(wàn)元左右，這么高的門檻是沒(méi)有必要性的。

　　4、特殊物業(yè)項(xiàng)目的并網(wǎng)問(wèn)題仍未得到解決。比如，小產(chǎn)權(quán)房屋為何不能并網(wǎng)?原則上說(shuō)，電網(wǎng)只要給小產(chǎn)權(quán)房通了電，安裝了售電電表，就表示電網(wǎng)認(rèn)可了該業(yè)主為合法購(gòu)電業(yè)主，那這個(gè)業(yè)主就應(yīng)該有并網(wǎng)賣電的權(quán)利。還有，高壓直管小區(qū)(由物業(yè)代收電費(fèi)的)業(yè)主，由于上傳電量會(huì)涉及到電網(wǎng)、物業(yè)、業(yè)主的三方結(jié)算，比較麻煩。目前北京市電網(wǎng)要求，高壓直管小區(qū)業(yè)主只能選擇“全部自用”的并網(wǎng)方式，剝奪業(yè)主并網(wǎng)賣電的權(quán)利。

　　并網(wǎng)的執(zhí)行問(wèn)題還很多，讓我們一起繼續(xù)關(guān)注國(guó)網(wǎng)新政的執(zhí)行力度和落實(shí)情況。

　　二、審批難

　　這個(gè)問(wèn)題關(guān)鍵不在電網(wǎng)，而是發(fā)改委。2014年以前，光伏電站的項(xiàng)目審批執(zhí)行的是核準(zhǔn)制。按照國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，能源類電站項(xiàng)目的投資建設(shè)項(xiàng)目需要取得政府相關(guān)部門的核準(zhǔn)。核準(zhǔn)的文件要求，“由具備甲級(jí)資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告一式5份”。據(jù)了解甲級(jí)資質(zhì)的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告大約20萬(wàn)一套，還要城市規(guī)劃、環(huán)境評(píng)價(jià)、土地等審批報(bào)告。這些報(bào)告全下來(lái)，估計(jì)需要50萬(wàn)。通常一個(gè)50KW分布式光伏電站的全部投資才50萬(wàn)，而一個(gè)3KW的分布式光伏電站就基本能滿足一戶普通居民家庭的日常用電需求。如此高的審批費(fèi)用和繁瑣的審批程序，這不是一個(gè)笑話嗎?

　　顯然，這個(gè)核準(zhǔn)制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)分布式新能源的發(fā)展要求。原來(lái)的項(xiàng)目核準(zhǔn)程序是針對(duì)法人投資的大型能源類投資項(xiàng)目。

　　作為普通居民在自己屋頂建立分布式光伏電站，1.不是法人2.不影響城市規(guī)劃3.不影響土地使用，房屋是自己的私人產(chǎn)權(quán)4.不影響環(huán)境。所以，發(fā)改委的項(xiàng)目核準(zhǔn)政策也必須與時(shí)俱進(jìn)，和國(guó)網(wǎng)的并網(wǎng)新政相配套。

　　直到2013年12月，國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法的通知》，明確分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目審批改為備案制，并明確項(xiàng)目備案權(quán)力從國(guó)家下放到地方。文件提到，“省級(jí)以下能源主管部門依據(jù)國(guó)務(wù)院投資項(xiàng)目管理規(guī)定和國(guó)務(wù)院能源主管部門下達(dá)的本地區(qū)分布式光伏發(fā)電的年度指導(dǎo)規(guī)模指標(biāo)，對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行備案管理，具體備案辦法由省級(jí)人民政府制定?！贝苏叱雠_(tái)，原則上解決了分布式光伏電站審批的問(wèn)題。但是由于政策剛剛出臺(tái)，各地能源主管部門傳達(dá)和消化政策尚需一定時(shí)間。據(jù)了解截止目前，只有山東、河北、河南少數(shù)幾省發(fā)布了備案辦法，多數(shù)省仍未發(fā)布。對(duì)于自然人項(xiàng)目，由電網(wǎng)并網(wǎng)完成后統(tǒng)一登記備案，但是對(duì)于法人項(xiàng)目(工廠企業(yè)項(xiàng)目)，必須完成當(dāng)?shù)匕l(fā)改委備案才能領(lǐng)取度電補(bǔ)貼(0.42元)。由于各地備案辦法遲遲未能出臺(tái)，導(dǎo)致很多法人光伏項(xiàng)目無(wú)法領(lǐng)取補(bǔ)貼。

　　分布式光伏項(xiàng)目由核準(zhǔn)改為備案，是國(guó)家為了簡(jiǎn)化光伏項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)，減少業(yè)主審批成本的重要措施。文件特別要求，備案工作應(yīng)盡可能簡(jiǎn)化程序，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、水土保持、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等支持性文件。反觀已出臺(tái)項(xiàng)目備案辦法的省區(qū)，對(duì)項(xiàng)目備案所需文件要求繁簡(jiǎn)不一。有的省仍然要求設(shè)計(jì)院出具的可研報(bào)告，報(bào)告費(fèi)用昂貴，實(shí)際是換湯不換藥，打備案之名，走核準(zhǔn)之時(shí)。有的省完全簡(jiǎn)化備案程序，參照自然人項(xiàng)目，統(tǒng)一由電網(wǎng)并網(wǎng)后登記備案，比如河北省。為促進(jìn)光伏終端市場(chǎng)的發(fā)展，必須簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，清除項(xiàng)目審批上的障礙，徹底解除電站投資者的疑慮。

　　三、結(jié)算難

　　分布式電站不是為了并網(wǎng)而并網(wǎng)，而是要把多余發(fā)電量賣給電網(wǎng)。所以后續(xù)財(cái)政部的分布式光伏發(fā)電的電價(jià)補(bǔ)貼政策就將是國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)是否能夠真正打開的一個(gè)關(guān)鍵。

　　2013年以前，國(guó)家對(duì)于分布式光伏系統(tǒng)的補(bǔ)貼主要是“金太陽(yáng)”政策。由于是事前補(bǔ)貼，執(zhí)行幾年中，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)騙補(bǔ)、項(xiàng)目檢查和審核管理等問(wèn)題。為提高國(guó)家投入的經(jīng)濟(jì)性，2013年后，國(guó)家停止金太陽(yáng)政策，改為以實(shí)際所發(fā)電量作為激勵(lì)政策的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行度電補(bǔ)貼政策。將事前裝機(jī)補(bǔ)貼變?yōu)槭潞蠖入娧a(bǔ)貼，以核定電量為依據(jù)發(fā)放補(bǔ)貼資金。這也是與國(guó)際接軌的講求發(fā)電實(shí)際效果的事后補(bǔ)貼方式。補(bǔ)貼更為透明、客觀。

　　但是在實(shí)際操作中，光伏發(fā)電業(yè)主碰到主要問(wèn)題是如何取得售電和補(bǔ)貼增值稅發(fā)票。沒(méi)有發(fā)票，電網(wǎng)無(wú)法支付上網(wǎng)電費(fèi)和發(fā)電補(bǔ)貼。國(guó)稅局2014年6月針對(duì)性地出臺(tái)了并網(wǎng)賣電發(fā)票由電網(wǎng)代開的政策，給居民業(yè)主簡(jiǎn)化了結(jié)算環(huán)節(jié)，算是及時(shí)雨。但是，光伏補(bǔ)貼和上網(wǎng)電費(fèi)被扣稅問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。

　　1、國(guó)網(wǎng)代開光伏賣電發(fā)票，直接扣除17%增值稅?？墒且罁?jù)財(cái)政部13年發(fā)布財(cái)稅[2013]66號(hào)文件，2013年10月1日起實(shí)施光伏發(fā)電增值稅即征即退50%政策，所以光伏上傳電費(fèi)不應(yīng)該按17%扣稅，而是只能扣8.5%(一半)

　　2、國(guó)網(wǎng)在轉(zhuǎn)付分布式光伏的補(bǔ)貼時(shí)，也扣除了17%的增值稅。原每度電補(bǔ)貼0.42元，扣17%增值稅后，每度電補(bǔ)貼0.359元?？墒前凑諊?guó)稅總局去年2月發(fā)布的《關(guān)于中央財(cái)政補(bǔ)貼有關(guān)問(wèn)題的公告》(國(guó)稅[2013]3號(hào))文件，“納稅人取得中央財(cái)政補(bǔ)貼不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅”。但是國(guó)網(wǎng)解釋，由于補(bǔ)貼屬于國(guó)網(wǎng)轉(zhuǎn)付給光伏業(yè)主，財(cái)政部在劃撥補(bǔ)貼時(shí)，就已經(jīng)扣稅了。所以問(wèn)題不是出在國(guó)網(wǎng)，而是財(cái)政部。

　　光伏上網(wǎng)電費(fèi)和度電補(bǔ)貼扣除17%的增值稅率將極大地削弱項(xiàng)目的投資回報(bào)率，減少項(xiàng)目投資吸引力。顯然，這和國(guó)家主張大力推動(dòng)分布式光伏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)展的大方向是背道而馳的。這個(gè)問(wèn)題需要電網(wǎng)、國(guó)稅、財(cái)政等部門共同洽談協(xié)商解決，貫徹落實(shí)國(guó)家對(duì)于新能源的支持政策。否則必然會(huì)打擊投資人的積極性，對(duì)推動(dòng)光伏市場(chǎng)發(fā)展非常不利。

　　結(jié)語(yǔ)

　　只要以上三大障礙完全解除，國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)將立即打開，過(guò)剩產(chǎn)能至少吸納一半。何須看歐美臉色?!面對(duì)光伏危機(jī)，政府應(yīng)該救光伏，但是要救光伏行業(yè)，不是去救某個(gè)光伏企業(yè)。光伏目前最需要的不是錢，不是地，而是政策和市場(chǎng)環(huán)境。政府通過(guò)規(guī)制引導(dǎo)，宏觀協(xié)調(diào)，給新能源創(chuàng)造一個(gè)暢通、公平、開放、透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和電網(wǎng)平臺(tái)就是救光伏。企業(yè)可以讓市場(chǎng)去選擇。